Chapitre 15 — Qui dépense quoi : État / Sécu / collectivités (le puzzle)

1) Pourquoi ce “puzzle” existe (et pourquoi on s’y perd)

Quand on dit « la dépense publique », on parle souvent d’un grand ensemble, mais dans la vraie vie institutionnelle, l’argent et la décision sont répartis entre plusieurs “boîtes”. Ce découpage sert à deux choses très concrètes : savoir qui décide (qui fixe les règles et les priorités) et savoir qui paie (dans quel budget ou compte la dépense apparaît). Si on mélange tout, on attribue facilement une dépense au mauvais acteur, ou on additionne des montants qui ne devraient pas l’être.

Une règle simple évite l’essentiel des confusions : pour n’importe quelle dépense, posez trois questions. Qui décide (la règle ou l’autorisation budgétaire) ? Qui paie (dans ses comptes) ? Qui exécute (qui fournit le service) ? Ces trois réponses peuvent être différentes : une règle nationale peut décider, une collectivité peut organiser localement, et un acteur privé peut réaliser, tout en étant payé par de l’argent public.

2) Les trois grandes boîtes : État, Sécurité sociale, collectivités

L’État

Formulation simple : l’État finance et pilote des politiques nationales (justice, défense, sécurité, diplomatie, une partie de l’éducation, etc.) et il fait appliquer des règles sur tout le territoire. Techniquement, une partie des dépenses passe par le budget voté en loi de finances (loi de finances — LF : texte voté chaque année qui autorise les dépenses de l’État ; mini-exemple : crédits pour la Justice).

La Sécurité sociale

Formulation simple : la Sécurité sociale (Sécurité sociale — Sécu) finance beaucoup de ce qui relève de la protection sociale, surtout des droits (santé, retraites, famille…). Techniquement, beaucoup de dépenses sont “automatiques” : si un droit est ouvert, la dépense suit. C’est encadré chaque année par la loi de financement de la Sécurité sociale (loi de financement de la Sécurité sociale — LFSS : texte annuel qui fixe le cadre financier et certaines règles ; mini-exemple : objectifs de dépenses d’assurance maladie).

Les collectivités territoriales

Formulation simple : les collectivités (communes, départements, régions) financent et organisent des services de proximité, des équipements et des investissements locaux. Techniquement, elles votent des budgets locaux et arbitrent entre investissement (construire, rénover) et fonctionnement (faire tourner, entretenir). Mini-exemple : une commune finance l’entretien d’une école primaire ; un département finance une partie des collèges ; une région finance des transports régionaux.

3) Carte du système : qui décide, qui paie, qui exécute

Pour se repérer, imaginez trois “couches” qui se superposent.

Couche décision (règles et autorisations). À l’échelle nationale, des règles sont fixées par la loi et par des décisions gouvernementales : l’État peut donc décider de paramètres nationaux même quand l’exécution est locale. Pour la Sécu, les règles de droits (conditions, niveaux, paniers) déterminent une grande partie des dépenses. Pour les collectivités, la décision est locale (budget, projets, organisation), mais elle peut être encadrée par des règles nationales (normes, compétences obligatoires, etc.).

Couche argent (qui encaisse, qui paie). L’argent vient de prélèvements (impôts, cotisations, contributions affectées), puis il est réparti entre boîtes. Chaque boîte paie des choses différentes : salaires, achats, investissements, prestations, remboursements. Et une partie de l’argent circule entre boîtes : c’est normal, mais ça brouille les débats si on ne l’identifie pas.

Couche exécution (qui réalise concrètement). Un service payé avec de l’argent public peut être exécuté par une administration, par un établissement public, ou par un acteur privé (entreprise, association, professionnel). Point clé : “public” décrit ici le financeur, pas toujours le prestataire.

4) Les transferts : l’argent qui circule entre boîtes (et le risque de double compte)

Formulation simple : parfois l’argent ne sert pas tout de suite à un service, il passe d’une boîte publique à une autre. Techniquement, c’est un transfert (transfert : flux d’argent entre administrations publiques ; mini-exemple : une dotation de l’État versée à une commune).

Pourquoi c’est décisif ? Parce que si vous additionnez “par boîtes” sans précaution, vous mélangez souvent des dépenses finales et des transferts : vous êtes alors dans une lecture non consolidée (vous voyez chaque boîte séparément). À l’inverse, quand on parle du total “dépenses publiques” au sens des statistiques, on cherche une lecture consolidée : on évite de compter deux fois des euros qui circulent à l’intérieur du secteur public.

La phrase robuste est souvent : « La dépense finale est portée par B, et elle est financée en partie par un transfert venant de A. » Cette distinction aide aussi à ne pas confondre “économiser” et “déplacer” : diminuer un transfert peut alléger une boîte et en alourdir une autre, sans changer immédiatement le service final.

5) Lire un chiffre sans se faire piéger

La première étape, c’est de savoir de quoi on parle : quelle boîte (État, Sécu, collectivités) et quel périmètre (total des administrations publiques ou pas). Ensuite, vérifiez la période (sur l’année, ou à une date).

Pour vous orienter sans vous noyer, gardez deux repères : en 2024, les dépenses des administrations publiques (au total) sont de 1 670,2 milliards d’euros et représentent 57,2 % du PIB. Ces chiffres décrivent l’ensemble des administrations publiques et ils sont pensés pour éviter les doubles comptes liés aux transferts.

Les autres chiffres servent surtout à comprendre le “poids” des grands morceaux du puzzle. En 2024, les dépenses par grands sous-secteurs (vue “par boîtes”, donc utile pour comparer les rôles, mais à manier prudemment si on additionne) sont : administrations publiques centrales 670,3 Md€, administrations publiques locales 329,7 Md€, administrations de sécurité sociale 776,8 Md€. Point de garde-fou : “administrations publiques centrales” ne se réduit pas strictement au “budget de l’État” au sens courant ; c’est un sous-secteur statistique qui comprend l’État et d’autres organismes centraux.

Deux postes aident aussi à comprendre des discussions fréquentes. D’abord, les prestations sociales (en espèces et en nature) atteignent 747,6 Md€ en 2024 : cela explique pourquoi la Sécurité sociale pèse très lourd dans la dépense publique. Ensuite, la charge d’intérêts est de 58,0 Md€ en 2024 : ce n’est pas un “service” rendu aujourd’hui, c’est un paiement lié à l’endettement passé, ce qui aide à relier ce poste au niveau de dette (voir plus bas).

Indicateur utile (comment on sait) : le duo “dépenses publiques en % du PIB” (57,2 % en 2024) et “déficit public en % du PIB” (−5,8 % en 2024) donne une vue d’ensemble comparable dans le temps. Limite utile : ces ratios ne disent ni la qualité des services ni “qui bénéficie”, et ils peuvent masquer des déplacements internes entre boîtes ; en plus, comme ils sont “en % du PIB”, ils bougent aussi quand le PIB bouge.

Petite phrase simple sur les comparaisons : pour comparer proprement entre pays et dans le temps, il faut un “même mode d’emploi” pour compter. C’est l’idée du système européen des comptes (système européen des comptes 2010 — SEC 2010 : règles communes de comptabilité ; mini-exemple : on compte selon les mêmes règles pour comparer sans “tricher” sur le périmètre).

Repères France (données 2024, Insee) : taille du “puzzle”

Les dépenses de l’ensemble des administrations publiques (État + Sécurité sociale + collectivités) sont de 1 670,2 milliards d’euros, soit 57,2 % du PIB sur l’année 2024.

Repères France (données 2024, Insee) : partage par grandes boîtes (lecture “par sous-secteurs”)

En 2024, les dépenses vues par grands sous-secteurs sont : administrations publiques centrales 670,3 Md€ ; administrations publiques locales 329,7 Md€ ; administrations de sécurité sociale 776,8 Md€. Attention : cette lecture “par boîtes” sert à comprendre les rôles ; si on additionne sans précaution, on peut compter deux fois via les transferts.

Repères France (données 2024, Insee) : prestations sociales

En 2024, les prestations sociales (en espèces et en nature) atteignent 747,6 Md€. C’est un repère utile pour comprendre pourquoi la Sécurité sociale pèse très lourd dans les dépenses publiques.

Repères France (données 2024, Insee) : déficit public (sur l’année)

En 2024, le déficit public est de −168,6 Md€, soit −5,8 % du PIB sur l’année. Par sous-secteurs : État −152,5 Md€ ; administrations publiques locales −16,7 Md€ ; administrations de sécurité sociale +2,3 Md€.

Repères France (données 2024, Insee) : dette publique (à une date)

Fin 2024, la dette publique (au sens Maastricht) est de 113,2 % du PIB. Point méthode : dette = à une date (stock), alors que dépenses et déficit = sur l’année (flux).

Repères France (données 2024, Insee) : intérêts (sur l’année)

En 2024, la charge d’intérêts des administrations publiques est de 58,0 Md€, soit 2,0 % du PIB sur l’année. C’est un paiement lié à l’endettement passé, distinct d’un service public “rendu” directement.

6) Exemple guidé : “agrandir une école primaire et améliorer la cantine”

On reprend la grille en pratique, en ajoutant à chaque fois “où c’est compté”.

A) Les enseignants : qui décide ? surtout une décision nationale (règles, postes). Qui paie ? l’État (salaires). Qui exécute ? l’école sur place. Où c’est compté ? dans les comptes/budgets de l’État.

B) Le bâtiment (classes, chauffage, entretien) : qui décide ? la commune (projet, calendrier). Qui paie ? la commune (travaux, entretien). Qui exécute ? services municipaux ou entreprises. Où c’est compté ? dans le budget/compte de la commune.

C) La cantine : qui décide ? souvent la commune (organisation, tarifs), dans un cadre de règles sanitaires nationales. Qui paie ? commune + familles (selon tarification et subventions). Qui exécute ? régie municipale ou prestataire. Où c’est compté ? la part publique dans le budget/compte de la commune.

D) Où les transferts brouillent tout : si la commune reçoit une aide de l’État pour les travaux, c’est souvent un transfert. La dépense finale reste “la facture des travaux payée par la commune”, mais elle est financée en partie par de l’argent venu d’ailleurs. Si on additionne transfert + facture, on double-compte.

Le “ça dépend de…” important : l’effet d’un plan national d’aides dépend beaucoup de sa stabilité. Une aide ponctuelle permet un chantier, mais laisse ensuite la commune avec des coûts de fonctionnement et d’entretien ; une ressource durable change la capacité à planifier. Le même service peut donc être “mieux financé” sans que le décideur change, ou le débat peut se déplacer vers “qui compense qui” sans que le service change tout de suite.

7) Confusions fréquentes (et comment les corriger vite)

1) « Les dépenses publiques, c’est le budget de l’État. »
Non : “dépenses publiques” = ensemble des administrations publiques, incluant Sécu et collectivités.

2) « Dotation de l’État = l’État a dépensé pour ce service. »
Souvent, dotation = transfert. Dépense finale = celle de la collectivité qui paie le service.

3) « La Sécu, c’est l’État. »
Non : c’est un sous-ensemble distinct avec des règles et des comptes propres, et un cadre annuel dédié (LFSS).

4) « Déficit de l’État = déficit public. »
Non : le déficit public additionne les soldes de l’État, de la Sécu et des collectivités.

5) « Dépense publique = service réalisé par une administration. »
Non : une dépense publique peut payer un privé (entreprise, association, médecin), ce qui compte c’est le financeur public.

6) « Décentraliser = la collectivité décide tout. »
Pas forcément : on peut transférer l’exécution tout en gardant des règles nationales très contraignantes.

7) « Les “charges”, c’est pareil que les impôts. »
Souvent, on mélange plusieurs choses : une “charge” peut désigner une cotisation (financement de la protection sociale), un impôt, ou même un coût dans une entreprise. Mini-exemple : une cotisation de Sécurité sociale finance une partie de la protection sociale ; un impôt finance des politiques de l’État et/ou des collectivités ; les deux sont des prélèvements, mais ils ne vont pas forcément dans la même boîte ni avec les mêmes règles.

8) Leviers et arbitrage : qui peut agir sur quoi, et à quel prix politique

Les leviers ne sont pas les mêmes selon la boîte, et ils diffèrent selon qu’on agit sur un service (pilotable par priorités et organisation) ou sur un droit (dépense qui suit des règles).

État : levier fort sur des politiques nationales et sur l’organisation (priorités, effectifs, investissement, règles). Il peut aussi financer des politiques exécutées ailleurs via des transferts, ce qui déplace parfois le débat vers la compensation plutôt que vers la définition du service.
Sécu : levier fort sur les paramètres des droits et sur l’organisation des systèmes (soins, retraites, prestations). Beaucoup de dépenses suivent des règles : agir “sans toucher au droit” passe souvent par l’organisation, les incitations et la prévention. Un point “ça dépend de…” important : certaines mesures déplacent la charge (vers les ménages, vers des complémentaires, ou vers d’autres boîtes publiques) plutôt qu’elles ne réduisent la dépense totale.
Collectivités : levier fort sur la qualité et l’intensité des services de proximité et sur l’investissement local. Contrainte fréquente : encadrement par des règles nationales et dépendance à des ressources définies en partie au niveau national ; donc “décentraliser” ne signifie pas automatiquement “liberté totale de décision”.

Arbitrage typique (sans verdict) : réduire le déficit, mais où agir ? En 2024, le déficit public total est de −168,6 Md€, soit −5,8 % du PIB. Dans le détail par sous-secteurs, on observe : État −152,5 Md€, administrations publiques locales −16,7 Md€, administrations de sécurité sociale +2,3 Md€. Ce constat ne dit pas “quoi faire”, mais il structure le débat : agir sur l’État (services, investissement, recettes), sur les paramètres/organisations de la Sécu, ou sur les finances locales n’a pas les mêmes effets ni les mêmes contraintes.

Repère de contexte : fin 2024, la dette publique (au sens Maastricht) est de 113,2 % du PIB. Cela rappelle qu’une partie du budget (comme les intérêts) est liée à des décisions passées et à l’histoire de l’endettement.

Encadré UE (seulement ce qui change réellement les leviers) : l’Union européenne n’écrit pas le budget français, mais impose un langage commun de comptabilité pour comparer déficits et dettes (périmètre et consolidation). Concrètement, cela compte quand on compare des ratios (dépenses, déficit, dette) ou quand on discute de périmètres : ce n’est pas une question de communication, c’est une question de règles de classement.

9) Conclusion : la mini-checklist du puzzle

Avant de débattre d’une dépense, essayez de répondre (même grossièrement) à ces questions :

De quelle boîte parle-t-on : État, Sécu, collectivité, ou total “dépenses publiques” ?
Est-ce une dépense finale (service/prestation) ou un transfert entre boîtes ?
Qui décide la règle ou l’autorisation budgétaire ?
Qui paie dans ses comptes ?
Qui exécute (administration, établissement, privé) et dans quelles contraintes ?
Sur quelle période parle-t-on : sur l’année (dépense, déficit) ou à une date (dette en fin d’année) ?

Si vous faites ça, vous évitez les doubles comptes, vous identifiez le bon décideur, et vous discutez plus vite du vrai sujet : le service, le droit, ou la répartition de la charge.